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你真的了解农村土地产权问题么:农地“确权”与“入市”

来源:网络文摘 时间:2018-06-10 编辑:龙景园

土地确权
 

一、农村土地确权

1.农村土地改革
农村土地制度改革,除了城乡结合部集体建设用地入市之外, 主要就是纯农区的宅基地和农地改革。
农村土地改革政策,其中涉及到纯农区的部分最值得讨论有两个方面,即农地确权以及与宅基地相关的“完善城乡建设用地增减挂钩试点工作”。这两方面不仅是现在农村土地制度改革的焦点、而且也是最容易引起争议的重大问题。
土地制度改革范围包括农民拥有使用权的土地45亿亩和农村集体经营性建设用地0.5亿亩。农民拥有使用权的土地包括宅基地和农民承包经营的农地。农村宅基地2亿亩,按目前统计,农民承包耕地13亿亩,承包其他类型农地25.7亿亩。但原来登记的耕地承包面积存在低估,实际面积可能达到18亿亩。此外,农村集体经营性建设用地也在改革日程上。45亿亩土地价值,估计有50万亿元,人均近6万元。
知识小贴士:农村“三块地”:农用地、农村集体经营性建设用地、宅基地

2.什么是农村土地确权?
在现阶段中国进行的农村土地确权,就是确定某一范围内土地的所有权、使用权的隶属关系和他项权利内容。这个事情说起来简单,但实际操作上每宗地的确权过程很复杂,包括土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等。
2014年有关土地改革的最重要政策文件是中央的“一号文件”,其中提出,要“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作,充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题,可以确权确地,也可以确权确股不确地,确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算,中央财政给予补助。”
2014年11月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。该意见指出,用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在农村宅基地方面,2014年的一号文件提出, “完善农村宅基地管理制度。……有关部门要抓紧提出具体试点方案,各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作,切实保证耕地数量不减少、质量有提高。”

3.农地确权的意义
原则上讲,农村土地确权赋予了农民更完整的土地权利。确权之后,农民工在家乡的承包地、宅基地、房屋等财产权利能够固化和得到保护,更有可能通过农地抵押贷款支持农业生产,甚至还可以通过流转为农民带来财产性收入,有助于那些外出农民工在城市立足。这也是传统财产权理论与古典经济学理论对产权明晰问题一直非常重视的根源所在。
农村土地承包经营权登记,是确认和保护农民的土地承包经营权,保障土地流转交易安全,完善农村土地承包经营制度的一项基础性工作。
对于农民来说有四大利好,一是有利于依法保障农民的土地承包权益;二是经过确权颁证之后,土地既是资源,又是资产,农民的财产性收入就会增加;三是农民可用自己的权证进行抵押贷款;四是有利于明确土地承包经营权归属,为解决土地承包经营纠纷、维护农民土地承包的各项合法权益提供强有力的原始依据。

4.农地确权的成本
就目前各地农地确权试点情况看,亩均成本基本上在40元到上百元,全国现有耕地20.27亿亩,即使保守按50元测算,全国农地确权总成本也会超过1000亿元,实际操作后包括与信息化相关的商业利益介入后估计还会更高。即使中央给一定补贴, 地方也还要出大部分。

5.当前农地确权过程中遇到的问题
自2011年中央部署开展试点工作以来,问题重重,疑虑声很多。15年7月,针对农村土地承包经营权确权登记工作中存在的问题,中国地理信息产业协会向农业部发送了一份报告,同时抄送中央农办、财政部、审计署和国家测绘地理信息局。
报告指出,由于低价竞争、政府资金不到位等原因,在农村土地承包经营权确权登记工作开展过程中,存在着低于成本价恶性竞争、低价中标导致粗制滥造、地方政府资金不到位等严重问题。国家投入大量财政资金,本来是惠民工程、民生工程、民心工程,有可能变成烂尾工程、豆腐渣工程。
农地确权成本高,现行政策下收益又极小化。确权是为了带来诸多收益,确权后应有利于土地转租、抵押和买卖。但就目前政策来看,农地确权所确“承包经营权”显然不能买卖,仅允许转租和抵押。且对中国而言,绝大部分农地、尤其是占主体的破碎农地,其转租价值非常有限,而抵押价值则几乎不存在。破碎且规模小的承包地即使可以转让,理论上也可以到银行去融资,但因不能自由买卖,必然抵押价值极低。这一方面是因为几十年承包权租金的定价比较困难,另一方面银行为小额放贷承担的单位成本势必很高,银行肯定缺乏动力。因此,它不会有利于这一政策希望支持的农村家庭农场壮大。
不允许农地自由买卖,政府可能有其考虑,首先是担心这个政策一旦实施会引起农村土地过度集中,甚至可能导致大批农民失地;其次,政府可能还担心农地利用失控,无法实现耕地保护的目标。

6.耕地保护之“城乡建设用地增减挂钩”
中国耕地保护政策的一个重大举措,就是国土部推动的“城乡建设用地增减挂钩”。2004 年国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,提出城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。2005年国土资源部出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》,提出将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。
近年来,为了获得计划下达之外的建设用地指标,地方政府越来越多地考虑通过对以宅基地为主的农村建设用地复垦来新增耕地。在中央政策许可下, 2006 年,山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。2008 年起有19 省相继加入增减挂钩试点。除那些具有全国知名度的地方改革实验,比如成都的“拆院并院”、天津的“宅基地换房”、嘉兴的“两分两换‛、重庆的”地票交易“, 全国各地以”新农村建设“、”新民居建设“、“城乡统筹”为名而推动的撤村并居和农民集中居住,一直在大规模进行。
从需求面上看,宅基地复垦并推动农民集中居住,从而提升农村基础设施与公共服务水平,确实存在一定必要性。但也存在一些问题,如在获取建设用地指标的驱动下,地方政府倾向于过度推动。

7.建设用地指标产生之“浙江模式”
为解决建设用地指标不足及地方政府缺乏农地整理激励的问题,上世纪末以来浙江省开始推行“土地整理新增耕地折抵建设占用耕地指标”政策。这项政策的要旨,就是土地整理新增有效耕地的72%可以折抵为建设用地指标。为鼓励农地整理资源丰富但建设用地指标需求不大的县市推动农地整理工作,浙江省政府还出台了一系列政策,允许通过土地整理新增耕地折抵的建设用地指标进行跨县市有偿调剂。
“农地整理”就是通过对农地,包括对田、水、路、林、村综合整治,归并零散地块等措施,在加强农田水利设施建设、提高既有耕地质量的基础上,同时增加有效耕地面积。


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