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离开住建部,规划将走向何方?

来源:北京龙景园 时间:2018-03-22 编辑:龙景园

2018年3月13日,对于城乡规划行业是一个历史性的日子。从这一天开始,城乡规划将由新设立的自然资源部主管。而在此前的60余年中,这一职能始终属于城乡建设主管部门。可以说,新中国的城乡规划从它诞生时起经过数十年的发展,已经与建设行政系统形成了难以分割的血肉联系。

自然资源部

面对这一巨变,作为规划工作者,我们在惊讶、迷茫之余,更应当认真思考此次改革的背景、目标和未来规划工作的走向。

01 这是一次系统性的大变革

公布的国务院机构改革方案涉及到二十多个部委的调整,减少了8个正部和7个副部级机构,精简力度之大,前所未有。与此同时,增加了退役军人事务部、应急管理部、国际合作发展署、国家医疗保障局、国家移民管理局等机构。一增一减之间,反映了十九大以来一系列新的国家战略和发展目标对国家行政管理机构的新要求。
如果将机构改革方案与十九大报告相比照,将会发现此次改革很大程度上是对十九大精神的落实。如十九大报告中明确提出:组建退役军人管理保障机构、维护军人军属权利;实施健康中国战略,健全药品保障供应制度;建立共商共建的全球治理观,加强国际合作,担负大国责任;增强驾驭风险本领,健全风险防控机制……因此增设了退役军人事务部、国家医疗保障局、国际合作发展暑、应急管理部等新的机构。
而那些被裁撤、合并或调整的部门和职能同样反映了新时代的政策要求。如“卫生和计划生育委员会”改组为“卫生健康委员会”,反映出已延续数十年的计划生育国策发生重大转折,这意味着全国50万专职计生人员将转变工作方向。与之相比,规划主管部门的调整,只是这个变革大潮中一个小小浪花而已。

02 政策重心将由建设转向保护

此次改革中,国土资源部改组为自然资源部,环境保护部改组为生态环境部,并且均扩充了许多新的职能,这是因应生态文明战略的具体行动。十九大报告提出,“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”。

自然资源部

规划作为面向未来、引领发展的战略工具,它的控制权归属也往往意味着政策重心的方向。过去60多年,城乡规划归属建设部门,国家发展的重心也偏向开拓和建设,而自然资源部的设立,显然是以自然资源的保护和利用为主旨。这也许意味着未来规划工作的重心将发生改变,过去地方政府随心所欲的大手笔规划时代恐怕难以再现。十八大以来所倡导的两山理论、绿色发展、生态文明等将不再仅仅停留于理论层面,而是要通过规划引领进入实践行动。

03 多规合一将可能成为现实

此次纳入自然资源部管理的不仅仅是城乡规划,还包括原来由发改委管辖的国家主体功能区规划、以及原国土资源部的土地利用规划、原国家海洋局的海洋规划、农业部和国家林业局的草原和森林、湿地规划……一句话,所有的空间规划,现在都归属自然资源部,由此第一次实现了规划权的高度统一。
虽然近年来一直倡导和试点多规合一,但由于各项规划权力分属不同部门,往往形成互相杯葛、彼此钳制的格局。规划权统一后,主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划三大核心规划将实现无逢对接,从而保障城乡保护性空间、开发边界、城市规模控制等重要空间参数的一致性、空间信息平台的统一性、空间管控体系的高效性。在此统一空间规划基础上,再对接发改委的国民经济与社会发展规划、生态环境部的环境保护规划等指标性规划,多规合一将可望有效实现。
P.S  规划权统一后,并不意味着马上就自动能够实现土地规划和城乡规划的协调,可以预料,新的机构需要用大量的精力对现有两大规划进行调整和对接,尤其是省级规划机构和未实现规土合一的市、县级规划部门,估计有一阵子需要忙活的。

04 规划的龙头作用也许不再是虚名?

多年来,规划一直被称作城乡发展的龙头。但这更多只是一个虚名,在国家宏观调控的压力和地方发展的热望之间,在公众期待的利益公正与开发商的利益追逐之间,城乡规划在夹缝中勉力发挥着调整空间利益的职责。它时而是一面大旗,在风中展示着城市发展的豪情;时而是一张画板,任由话事者修改涂抹;时而成为一块抹布,接纳社会各界对城市问题的种种口水。
面对规划编制、实施、管理过程中呈现的种种问题,规划者常常感到无力——说好的规划是龙头呢?为何连基本的严肃性都不能保证?
说起来这个龙头地位有点像国人所供奉的神像,需要时烧香磕头,多数时候并未把它放在心上。
于是许多人都这笔帐算到地方政府头上,将其视为践踏城乡规划的祸首。但是,同样这个地方政府,为何不敢违背土地利用规划?为何全力应对近期掀起的环保风暴?
因为:第一,国土和环保都实施了省级以下垂直管理,避免和减少了地方政府干预;第二,国土和环保都有刚性政策抓手,国土有十八亿亩耕地红线和占补平衡政策,环保有一票否决制和治污达标大限。反过来看城乡规划,首先建设系统属于条块管理,地方住建部门必须听从地方政府;其次这么多年来我们始终没有找到一个实施规划的刚性抓手。
由于自然资源部由国土资源部改组而来,可以预期国土管理行之有效的政策措施将得到延续。如果垂直管理机制也能够应用于城乡规划领域,那么规划的独立性、严肃性将得到显著的提高。但城乡规划相较于土地规划要更为综合、复杂,如何从中提炼出简明有效的刚性抓手,是亟待研究的课题。

05 规划与建设管理如何衔接?

在原有体系中,虽然存在种种问题,但城乡规划和城乡建设的管理权同属住建部,二者之间有着良好的衔接。分属不同部门后,这种良好互动是否能够继续维持?
目前进入城镇化后半程,城镇化面临的任务更为艰巨和复杂,城乡规划本应发挥更重要的作用。但在新机制下,新型城镇化政策多出自发改委,城乡规划归属自然资源部,而城镇化建设的任务仍在住建部,三大部门之间能否有效协调?
城乡规划面临的另一个新课题是乡村振兴。此次改革将农业部改组为农业农村部,在过去农业产业管理的基础上增加了农村社会管理职能,它将和党委系统的农工办共同担负乡村振兴的使命。未来的乡村规划也将面对更多的主控部门,同样存在多部门协调的问题。

结语

城乡规划离开了住建部,离开了我们多年来所习惯和熟悉的运作模式,必然带来许多的不适。好在规划本质上是一项集成了社会、经济、生态、政策、空间等各个方面的综合性技术工作,规划者的职责就是面对未知探寻道路。政策方向的改变促使我们去思考未来规划将走向何方,前面一定会有挑战,也一定会有机遇。
来源:上海麦塔城市规划设计有限公司


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